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[摘要]粮食是关系国计民生安全的重要战略物资，对粮食生产与贸易进行保护是各国政府普遍实行的一种特殊政策。但是，以国家干预为特点的粮食保护政策，必然会扭曲市场运行机制，削弱资源优化配置功能，不利于增强我国粮食的市场竞争力。
[关键词]粮食贸易；粮食生产；贸易保护
粮食是关系国计民生的重要战略物资，粮食种植业是社会效益高而自身效益低的弱质产业，必须通过国家宏观调控加以扶持和保护。但是，以国家干预为特点的保护政策，必然扭曲市场机制，阻碍资源优化配置，不利于扩大对外开放，因而面临着严峻挑战。
一、粮食生产与贸易保护政策的理论依据
粮食生产是人类赖以生存与发展的最基本的实践活动。满足居民对粮食的消费需求，是一个国家、一个民族自立自强的基础。粮食生产与供给形势如何，对于一个国家经济的发展和社会的稳定关系极大。马克思在《资本论》等著作中，在论述农业是国民经济的基础时指出，在人类赖以生存与发展的基本生活资料中，最迫切、最重要的莫过于植物性食物和动物性食物，即广义的粮食。也就是说，对于人类的生存与发展来说，再也没有比粮食更为重要的生活资料，“民以食为天”。如果农业不是提供人类生存与发展所必需的食物产品（广义粮食）的唯一生产部门，农业就不可能成为国民经济的基础。马克思之所以把食物生产（广义粮食生产）看成是农业生产区别于其他非农业生产的最重要特征，是因为自古以来人类为了获得自身生存与发展的第一需要的物质资料，必须不断地从有生命的植物和动物有机体中，吸取必不可少的碳水化合物、蛋白质和脂肪等营养要素，而这些植物性食物和动物性食物（广义粮食）的生产，只能在农业部门的种植业和饲养业中进行。粮食生产保护政策的起因，是由于粮食在提供能量的效率方面具有无可替代的优越性，因而往往被看成是一种特殊的战略物资。
市场经济条件下粮食保护政策的理论依据，集中到一点，就是与其他产业相比，粮食种植业不仅要承受比其他产业大得多的市场风险，还要承受其他产业无可比拟的自然风险。由于自然条件及年景好坏不同，必然引起劳动的自然生产率的显著差别。在这种情况下，尽管人们投入同等数量与质量的劳动，也会形成极不相同的产量。在粮食生产中，甚至还可能出现这种情况，即尽管人们投入到生产过程中的劳动强度和劳动质量提高了，但劳动生产率反而降低，这就是说，社会生产率的增长甚至补偿不了自然生产率的降低。这是造成粮农劳动生产率和粮食土地生产率很不稳定的一个重要因素，使得粮食产量存在着较为严重的波动性，要冒很大的自然风险。
粮食生产和市场风险的存在，是和粮食使用价值的性质联系在一起的。按照传统的论证方法，人们在评价粮食价格对粮食生产与供给的作用时，是作了如下的推论的：即一旦粮食价格提高了，必然刺激粮食生产者扩大生产规模，增加粮食生产量与供应量。这种观点的局限性在于没有认识到粮食价格是供求关系综合作用的结果，只考虑供给因素，不考虑需求因素，是不可能科学认识价格运动的规律性的。因为如果需求量没有伴随着供给量的增加而扩张，即使粮食价格一时提上去了，也会再跌下来，这就要求我们必须进一步探索粮食需求的变化规律。为了揭示人们的收入与需求的关系，有必要引入“需求收入弹性”这个概念。居民的收入量与购买量的关系，是通过需求收入弹性系数来衡量的。如果物品的需求收入弹性大于互，意味着由于消费者收入的增加，花费在这种物品上的比例也会相应提高，这类物品一般属于非基本生活必需品。如果物品的需求收入弹性小于1，意味着消费者变得更加富有时，他们的收入花费于购买这种物品的比例将会逐步下降，这种物品一般属于最基本生活必需品，作为大众化食品的粮食，就是属于这种物品。消费者对大众化食品的需求之所以弹性很低，是因为消费者为了生存与发展必须摄取一定量的热能，而当消费者的基本需要量得到满足，对增添这类食品的需求与欲望就会很快降下来。特别需要指出的是，对于粮食产品来说，其供给弹性明显大于需求弹性，也就是说，价格的变动对供给量的影响是很大的，而对需求量的影响却很小。在这种情况下，粮食市场的剧烈波动对粮食供求双方都会产生严重的后果，并会危及社会的安定。
在过去很长时间内，人们往往把农业比较利益偏低，简单地归结为存在工农产品价格“剪刀差”，似乎只要把我国农产品的价格形成机制，由国家定价制转变为市场定价制，即由市场决定农产品价格，就可以解决农业比较利益偏低问题，这种观点是值得商榷的。在农业生产过程中，经济的再生产与自然的再生产交织在一起，由于无须人类支出分文的无偿的自然力发挥的作用是很大的，从这个意义上说，农业的物质生产率（即使用价值生产率）要比非农产业高得多。但是，价值的生产并不是取决于生产阶段持续的时间，而是取决于这个生产阶段内耗费的劳动时间，只有劳动时间才能形成价值。从这个意义上说，农产品的价值生产率要比非农产品的价值生产率低得多。（参阅《马克思恩格斯全集》第46卷，下册，第181－182页。）
农业（特别是粮食种植业）是一个社会效益很大、自身经济效益很低的弱质产业。在市场经济条件下，无论是在产品市场竞争中，还是在经济资源配置的竞争中，农业往往处于软弱和不利的地位，由此决定着农业（特别是粮食种植业）在国家的宏观调控中，是需要加以特殊保护的产业。或者说，通过国家宏观调控对农业加以扶持和保护，是世界上许多国家的共同做法。众所周知，市场经济是以市场机制作为配置资源的基础性手段，并以资源的趋利性流动重组来实现资源的优化配置为特征的。农业（特别是粮食种植业）是一个微观经济效益低而社会效益高的产业，资源的趋利性流动是由微观经济效益推动的，市场主体在一般情况下是很难兼顾宏观经济效益的。
一般地说，在市场经济条件下，市场这只看不见的手会对农业生产要素起优化配置的调节作用。当某种农业生产要素投入的边际效益递减，市场这只看不见的手就会发挥它的调节作用。例如，土地要素的边际效益递减了，那么，就会有劳动力要素来替代它；劳动力要素的边际效益递减了，就会有资金要素来替代它。但就我国农村的实际情况看，相对于其他生产要素，劳动力要素近乎无限供给，即劳动力价格低廉，而其他生产要素价格昂贵，这就很难用其他生产要素来替代劳动力要素，这是我国农业劳动生产率低下的深层原因。由于农业生产不可能带来社会平均利润，劳动力以外的其他生产要素就很难向农业转移，这就要求国家制定引导资金等生产要素向农业流动，多方筹集农业发展资金的政策，合理调整工农之间、城乡之间的利益关系，健全粮食等主要农产品风险基金和储备调节制度，减少农业市场风险。引导二、三产业加强对农业的支持，逐步形成以工补农、以工建农、以工带农的机制。如果没有政府的特殊保护，商品生产主体出于自身经济效益最大化的动机，会将资源转向比较利益高的非农产业，从而削弱了农业的基础地位。只有政府通过增加投资、价格保护等措施来提高农业（特别是粮食种植业）的比较利益，才能有效阻止农业（特别是粮食种植业）资源的无序流动，增进全社会的福利总量。
二、面对自由贸易与贸易保护的两难选择
综观全球，从来就没有一个国家愿意将自己国民的生活安全寄托于外国。虽然目前面对美国所极力推行的贸易自由化与国际化的挑战，欧盟与日本等经济强国仍然坚持相当程度的农业保护，以维护粮食供应的安全。从世界各个国家的立场看，只要农业国际分工生产的安全制度尚未有效建立（难度是相当大的），适度农业保护就有它的必要性。更何况当今世界政治风云变幻莫测，粮食早已成为国际政治舞台的经济武器，卖与不卖之间往往是要附加政治条件的。因此，粮食的自由贸易并不是永远可以信赖的，这就是“粮食的安全观”。美国主张农产品贸易自由化、国际化的理论基础，是把全世界作为一个整体来考察的。美国认为，任何价格支持政策都会导致农业资源配置的扭曲，而关税保护和非关税障碍，更是影响世界性农业资源的有效利用。美国以外的其他国家，虽然也有部分认同美国提出的农产品贸易自由化的理论基础，但是大多数国家却认为，每个国家都有不同的条件和背景，也有不同的要求，农产品贸易自由化对各国而言并不完全适用，尤其是粮食的安全供应问题，世界各国均有不同程度的坚持。应当认识到，经济国际化与贸易自由化是不可避免的发展趋势，但是，维护国家利益与经济安全也是世界各国所坚持的立场。国际化趋势与农业适度保护之间应当如何调适，是值得深入探讨的重要课题，也是各国政府普遍面临的两难选择。
世界贸易组织是以市场经济为基础的，它要求国际贸易应遵循国际经济规律形成统一的国际大市场，按照公平、公开、公正的原则进行无扭曲的竞争，克服贸易保护主义，促进贸易自由化。在过去的几十年，包括粮食在内的农产品贸易一直是国际贸易中出现争端最多的领域。许多国家对农业部门实行强有力的保护性干预，政府干预农产品市场的成本和对农产品市场的扭曲程度，在世界市场需求旺盛时下降，在世界市场需求疲软时则上升。在20世纪70年代农产品价格普遍上涨的情况下，农产品贸易蓬勃发展，不存在对农业保护和支持政策的争论。但是，到了20世纪80年代，农业却成为一个需要迫切解决的经济问题和政治问题。当时，受世界经济衰退和宏观经济不稳定的影响，全世界对农产品消费的增长趋缓，但同期，在技术进步和发达国家政府支持政策的推动下，农业生产却保持不断地增长，而对农业的保护水平也随之迅速提高。不断升级的贸易冲突与巨额的农业保护预算费用，使得当代国际经济的政策议程不得不考虑农业保护主义问题。始于1986年9月的GATT乌拉圭回合贸易谈判，就把焦点对准那些扭曲农产品贸易的国内农业保护政策。启动谈判的部长级宣言的主要目标有：（1）世界农产品贸易实现自由化；（2）使世界农产品贸易更加有序，透明度更高。谈判者们要求“减少进口壁垒”和“阶段性地减少所有直接与间接的补贴，以及直接或间接地影响农产品贸易的其他措施”，并致力于“将影响进口渠道和出口竞争力的各种措施置于强化的、更加具有操作效率的GATT规则和纪律约束之下”。然而，大量的农产品贸易并没有按照GATT规则和程序的要求进行，而且，连续数个回合的GATT多边贸易谈判，虽然积极采取一系列措施，极大地促进了工业品的贸易自由化，但与此同时却无法减少农产品贸易的壁垒和扭曲。应当这样看，农产品贸易壁垒与磨擦，不仅来自发展中国家，而且来自发达国家。目前发达国家每年用于农业的补贴高达3000亿美元，即使是一向鼓吹自由贸易的美国，也在处心积虑地设置贸易障碍。根据2002年5月美国总统布什批准通过的2002年新农民法案，美国在今后10年内为农业和畜牧业提供1900亿美元补贴，比旧的农业法规定的补贴增加80％。美国大幅度增加农业补贴，无疑会对全球贸易谈判进程产生严重的负面影响。美国原本就是全球最大的农产品出口国，大幅度增加对农业的补贴，必然使美国农产品价格进一步降低，从而使其他国家的农产品在国际市场失去竞争力，特别是将严重影响发展中国家的农产品出口。
尽管粮食生产保护政策有其客观理论依据，但它毕竟是一种对自由贸易的扭曲和干预，阻碍着资源的优化配置，并必然造成效益上的损失。我们这里所说的粮食生产保护政策，指的是政府为了维持国内粮食价格高于国际市场价格水平而采取的诸如关税和数量限制等措施，使粮食生产有利可图，提高粮农收入，确保粮食供给，维护粮食安全。政府为保护本国粮食生产对进口粮食征收一定的关税，必然会拉动进口粮食成本与价格的上升，直至超过国内粮食成本与价格水平，使原来由于生产成本较高无法与国外农产品进行竞争的粮农，不致于被淘汰。中国作为粮食进口大国，在国际市场上有左右粮食价格的能力，通过粮食进口关税的征收，会减少粮食进口数量（相应地提高国内粮食价格），进而降低国际粮食市场价格，其所造成的负担，是由本国消费者和外国出口商共同承受的。所谓配额，就是对进口粮食设置一定的限额，其目的与征收关税一样，都是为了限制进口，保护国内粮农。如果说还有差别的话，进口配额是借助于直接的数量控制，而不是通过提高进口商品价格达到间接减少进口数量的目的。在通常情况下，实行进口配额，对本国粮食的生产、消费和价格的影响，与征收关税相类似。所不同的是，征收关税是通过提高进口粮食价格来减少国内对进口粮食的需求，进而增加国内粮食生产；进口配额则选择相反的途径，即先减少粮食进口，进而造成国内粮食价格上涨，刺激国内粮食生产。
我们所研究的问题的实质在于，无论是进口关税或进口配额，都会严重扭曲粮食产品和投人要素的价格，从而扭曲资源配置信号，造成农业效益的损失，使农业要素无法配置到效益最高的领域。无论是要素价格或者产品价格，其形成机制都是由供给与需求的竞争来决定的。当粮食价格被人为抬高或粮食生产投入品价格被人为压低时，对粮食生产者来说，其所做出的反应必然是增加要素的投入以扩大粮食供给，从而导致农业要素价格的提高。以自给自足为目标的粮食生产保护政策，是借助于一定的诱导机理，提高粮食生产者的劳动报酬，保障粮食生产者的收益。然而，这一目标往往是不能顺利实现的。据韩国农林部的推算，至2002年秋收之前，韩国的大米库存量将达到1380万石，比2001年同期增加约400万石。大米库存连年增加，既有社会生活变化的原因，也有政府收购政策的责任。社会生活方面的原因是指韩国人的饮食生活日趋西化，大米消费量逐渐减少。据统计，从1990年到2001年，韩国平均每人每年的大米消费量已从120公斤减少到鹏公斤，下降26％。这期间，随着农业技术的发展，韩国稻米产量增长2．4％，这种供过于求的结构是造成库存增加的重要原因。虽然韩国历届政府和政党明知大米消费量在下降，但由于政治上的原因，一直推行鼓励稻米增产的政策，致使保护价收购（其大米价格比美国和中国都高出5倍以上）政策一直延续至今，政府保护价政策对韩国稻米产业畸形结构的形成负有直接责任。面对这一困境，韩国政府正考虑从200年开始，平均每年减少100万石的政府保护价收购，到2007年彻底废除政府保护价收购制度。这样，既可减少大米库存量，又可默认大米价格的下调，这对引导农民改善种植结构并提高大米价格竞争力有一定作用。问题是，减少政府收购量很可能引起农民的强烈反对，这个政策能否正常实施尚难以断言。
我国的基本国情和世界贸易组织规则决定了我们不应也不可能对农业实施全面的保护。国际经验告诉我们，发展中的农业大国，如果对农业实行类似发达国家的高保护、高补贴政策，不仅国家财力无法承受，而且其结果可能是得不偿失的。但是，粮食保护又是目前国际社会的普遍现象，包括美国在内的各国政府均对开放粮食市场、减少粮食补贴持谨慎态度。因此，选择应对世界贸易组织的长期战略，并不意味着可以不给我国粮食生产以必要的支持，就可以减少对粮食的必要补贴。相反，任何国家农业结构的战略性调整，竞争力的提升，均离不开政府的有力支持，我们不能把必要的、合理的粮食保护和提高粮食国际竞争力对立起来。从长远看，我国粮食的根本出路在于选择竞争性的发展战略。所谓“竞争性的发展战略”，指的是积极参与粮食国际化进程，充分发挥我国粮食比较优势，从根本上提升我国粮食生产的整体素质和国际竞争力。我国加入世贸组织后，国外粮食的大量进口，国内农产品市场必然呈现本土市场国际化、国际市场本土化的激烈竞争的新格局，北粮南运的产销格局将被打破，很可能形成南进北出，甚至出现南进北不出的局面。面对这种新的挑战，要避免南进北不出，就必须提高粮食的品质，降低粮食的成本，高起点建立现代粮食物流体系。
作者:许经勇 来源:山西财经大学学报200206 |
