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2020年后反贫困重点宜转向相对贫困
2019-05-09    农民日报

  近年来,我国脱贫攻坚事业取得显著成效。按照当前工作进度,2020年我国绝对贫困问题将得到解决。而相对贫困作为一个普遍存在的社会现象,在我国还将长期存在。

  相对贫困是指与社会平均水平相比其收入水平低到一定程度时的社会生活状况。从世界各国发展历程看,一个国家在解决绝对贫困问题后,通常不会放弃反贫困,但是会将反贫困工作重点转向消除相对贫困。

  我国正处于并长期处于社会主义初级阶段,贫富差距短时间内难以消除。通过多年努力,京、津、沪、江、浙、闽、粤、鲁等8省市已没有现行标准下的绝对贫困人口,但相对贫困问题仍存,个别地区甚至还较为突出,城乡居民收入差距、农村居民内部收入差距都较为显著。2020年后,所有省份都能加入这个行列,届时反贫困工作的对象将完全转向相对贫困。2020年后的反贫困工作,宜准确把握和主动适应扶贫形势变化,推动反贫困工作策略适时做出调整。

  在反贫困对象上,宜从绝对贫困群体转向低收入群体。2020年后我国已无绝对贫困人口,届时的贫困主要表现为相对贫困,反贫困工作对象主要是低收入群体。为避免概念上的混淆,2020年后反贫困的工作目标,建议不再直接把低收入群体称之为“贫困人口”。不宜再根据贫困线划定相对贫困人口,转由各省确定低收入群体。我国幅员辽阔,各地发展水平差距较大,宜突出属地原则、流入地原则,在现有的低保制度的基础上确定低收入群体,实现低收入群体和低保对象合二为一。2017年,全国农村低保平均水平占全国农民可支配收入的比重达32%,部分省市超过了40%,用低保线划定低收入群体是可行的。为此,宜适当修订现有确定城乡低保标准的原则,在保基本生活、财力可承受、动态调整等原则外,加入“平均收入低于城乡居民可支配收入的幅度”和“占总人口的比例”等原则,确定低收入人口数量。考虑到地方发展差距,宜允许各省(市、区)根据当地实际情况确定低收入群体。中央制定指导性意见,对各省份各指标浮动范围予以适当规定,各省内部原则上实行统一标准。

  在反贫困目标上,宜从减少贫困人口数量转向缩小收入差距。社会整体生活水平和收入水平是不断提高的,但总有一部分人的收入或消费低于平均水平。在一段时间内相对贫困人口规模基本稳定,占总人口的比例也相对稳定。针对低收入群体的反贫困工作,不是要减少该群体的规模,而是增加其收入水平,改善其生活状况,减少收入差距,促进社会公平发展。

  在反贫困方式上,宜由集中减贫转向常规减贫。近年来,我国反贫困工作更是采取了一系列超常规、大力度的政策举措。这些工作很有必要、非常及时,充分体现了社会主义制度优势和党领导的政治优势。考虑到2020年后缓解相对贫困是一项长期任务,有必要把反贫困作为长线工作、实现常规化和制度化运行,使其成为各级党委政府的职责,和社会保障、民生建设、现代农业建设等一样作为常规性工作予以展开。

  在反贫困规模上,可按总人口数的10%左右进行控制。截至2016年底,全国有城市低保对象855.3万户、1480.2万人,农村低保对象2635.3万户、4586.5万人,农村特困人员救助供养496.9万人,三者合计6563.6万人、占总人口的比例约为6.1%。这部分人口作为社会救助对象,都应该是低收入群体。未来随着城乡低保水平的逐步提高,低收入群体规模可适度超过低保人口,低收入群体占总人口的比例可控制在10%左右较为合适。各省份间城乡居民收入水平存在较大差距,但都有低收入群体,同样宜参照10%标准确定当地低收入群体。

  在反贫困范围上,重点宜由农村转向城乡并重。我国贫困人口多在农村,这是长期实行城乡二元结构的产物。这些年,反贫困工作同样存在着二元体制:农村贫困人口主要靠扶贫开发,城市贫困人口主要靠低保等社会救助,反贫困工作重点在农村,对城市贫困人口反而关注不够。近年来,城镇无生活来源、无劳动能力人口增加,无法定赡养人或抚养人现象加剧,城镇贫困有加重发生的趋势。伴随着农业转移人口市民化进程,贫困现象正在从乡村向城镇转移,今后生活在城镇的贫困人口会逐步增加。2020年后,我国低收入群体的城乡分布将发生较大变化,不宜再仅针对农村贫困人口出台政策开展工作,而宜统筹城乡反贫困工作、逐步实现城乡反贫困政策一体化。

  在反贫困举措上,宜从扶贫与开发一体转向扶贫和开发分离。时至今日,贫困人口分布发生较大改变,国家划定的14个集中连片特殊困难地区,只集中了全国50%的贫困人口;即便再加上片区外的国家扶贫开发工作重点县,也只集中了61%的贫困人口。由此可见,相当多贫困人口不在贫困地区,反贫困不能简单地寄希望于贫困地区的开发;贫困地区住户中相当多的不是贫困人口,地区开发对反贫困的贡献显著下降。扶贫和开发两项职能可适当剥离、各自独立运行。

  作者系中共中央党校(国家行政学院)教授